De weg naar de VN-top over Voedselsystemen (UNFSS), die de secretaris-generaal van de VN in 2021 aankondigde, wordt gedreven door een dringende noodzaak om voedselsystemen te transformeren met als doel honger uit de wereld te bannen en duurzaamheidsprincipes te integreren. Maar de ontwikkeling en architectuur van de UNFSS vormt een zware uitdaging voor de visie van publiek mondiaal bestuur (global governance) en creëert ruimte voor controle door de bedrijfswereld. Een driedimensionaal analytisch kader [1] - instrumenteel, structureel en discursief - om de macht van bedrijven te beschouwen, helpt ons om de mechanismen te ontrafelen die een groeiende politieke rol van bedrijven mogelijk maken in het mondiale voedselbeleid.

• 1.1 Instrumentele macht: directe controle door bedrijven
• 1.2 Structurele macht: stilzwijgende bedrijfscontrole die legitieme bestuursstructuren uitschakelt
• 1.3 Discursieve macht: bedrijven veroveren verhalen en controleren de wetenschap
• Conclusie

1.1. Instrumentele macht: directe controle door bedrijven

Ten eerste wijst de instrumentele dimensie van de macht van de bedrijfswereld op een functioneel en lineair oorzakelijk verband in de beleidsbeïnvloeding. De agro-industriële cluster heeft zich vanaf het begin van de top verzekerd van een bevoorrechte positie door de benoeming van belangrijke medewerkers met een strategische rol in de besluitvorming, zoals Dr. Agnes Kalibata, David Navarro en Professor Joachim von Braum.

Dr. Agnes Kalibata is benoemd tot speciaal gezant om de top te leiden. Dr. Kalibata, voormalig voorzitter van de Alliance for a Green Revolution in Africa (AGRA), vertrekt vanuit de idee om voedselsystemen om te vormen – met de belofte om Afrika van honger en armoede te verlossen – door middel van een door technologie gedreven en input-intensief voedselproductiemodel.

David Navarro’s organisatie 4SD is belast met de ontwikkeling en ondersteuning van de dialoogbenadering van de top. Deze bestaan uit Global Summit Dialogues, Member State Dialogues en Independent Dialogues. Zijn banden met bedrijfscoalities, waarvan AGRA een partner is, en zijn rol als adviseur van de World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) zorgen voor een toenemende invloed van de privésector op de voorstellen die voor de dialoog op tafel worden gelegd.

Joachim von Braun [2], die is voorgedragen als voorzitter van de Wetenschappelijke Groep van de VN-top over Voedselsystemen, is ook lid van de raad van bestuur van AGRA en voormalig directeur van het International Food Policy Research Institute (IFPRI), dat middelen ontvangt van de Bill & Melinda Gates Foundation. Als hoofdwetenschapper van de UNFSS is hij een vastberaden pleitbezorger van de hervorming van het voedselbeleid door een nieuwe op efficiëntie gerichte wetenschappelijke aanpak.

Al deze drie benoemingen met nauwe banden met de privé-sector, en in het bijzonder met AGRA, waren het eerste signaal van de macht en de rechtstreekse invloed van het bedrijfsleven op het politieke proces waarin de VN-top is ingebed.

Ondanks de zichtbare mislukkingen (zie kader) wordt AGRA geprojecteerd als een voorbeeld om publiek-private partnerschappen op wereldschaal in te zetten en de tentakels van de Gates Foundation uit te breiden tot het beheer van voedselsystemen. Gates sponsort eigen technologische oplossingen als win-win-oplossingen en bevordert de overdracht ervan van Noord naar Zuid via nationale beleidswijzigingen. Deze veranderingen vragen de goedkeuring van overheidssubsidies en de bescherming van intellectuele eigendomsrechten. De inmenging van AGRA in de UNFSS is echter niet het enige kanaal van directe controle van het bedrijfsleven over het mondiale voedselbeleid.

Het partnerschap tussen de VN en het Economisch Wereldforum (WEF) en de overeenkomst van de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) met CropLife InternationaI [3] uit 2019 verlenen transnationale ondernemingen bevoorrechte toegang tot het VN-systeem, ten koste van actoren die het algemeen belang behartigen. Het is nog onzeker hoe deze inmenging zal werken, hetzij via donaties, hetzij in de vorm van deskundig advies. Wat wel duidelijk is, is dat de samenwerking tussen de VN en bedrijven aantoont hoe een particuliere, op winst gerichte aanpak openlijk de beslissingen beïnvloedt over de toekomstige transformatie van mondiale voedselsystemen en dat dit de rol van de staat gevaarlijk verzwakt.

AGRA en zijn valse beloften

AGRA werd in 2006 gelanceerd als een joint venture van 1 miljard dollar tussen de Bill & Melinda Gates Foundation en de Rockefeller Foundation. Het promootte pakketten om de Afrikaanse landbouw radicaal te veranderen via inputsubsidieprogramma’s (FISP’s). Het presenteerde een ambitieuze doelstelling om de inkomens en opbrengsten voor 30 miljoen kleinschalige boeren tegen 2020 te verdubbelen, maar er is weinig bewijs dat dit doel is bereikt.

Uit een onafhankelijk onderzoek [4] in de 13 doellanden van AGRA is gebleken dat AGRA de voedselzekerheid in de regio niet heeft verbeterd, maar juist heeft verslechterd, ten koste van de winst die uit honger wordt gehaald. Uit het onderzoek blijkt dat het aantal mensen dat honger lijdt in de doellanden met 30% is toegenomen. En de voedselzekerheid is zelfs verslechterd door een afname van voedzame en veerkrachtige gewassen, de verzuring van bodems door monocultuur en de schuldenlast van deelnemende kleinschalige voedselproducenten.

top

1.2. Structurele macht: stilzwijgende bedrijfscontrole die legitieme bestuursstructuren uitschakelt

Naarmate de mondialisering zich consolideert, zijn bedrijfsactoren de traditionele actoren (zoals staten en mondiale instellingen) gestaag beginnen bijstaan in de economische en institutionele structuren om zo zelf bestuurlijke beslissingen te kunnen nemen. Bedrijfsactoren hebben een sleutelrol op zich genomen die verder gaat dan een directe toegang tot besluitvormers om zo de agenda te bepalen. Zij hebben geleidelijk aan een plaats verworven aan de tafel waar regels worden opgesteld die van invloed zijn op hun activiteiten. Deze vorm van macht is structureel, aangezien zij de inputkant van het politieke proces beïnvloedt, waardoor bedrijven controle krijgen over de bepaling van de focus en de inhoud van de kaders die hun activiteiten reguleren.

In deze lijn promoot de UNFSS nieuwe multi-stakeholder platformen in een poging om het bestaande VN-Comité voor Wereldvoedselzekerheid (CFS) [5] opzij te schuiven. Daarbij negeert de UNFSS de internationale inspanningen die al zijn gedaan om voedselsystemen in te kaderen en wegen naar oplossingen te definiëren. Ze doet dit op drie manieren.

Ten eerste kwam de aankondiging van deze top niet echt van de VN Algemene Vergadering of van het VN-Comité voor Wereldvoedselzekerheid (CFS), maar was ze het eenzijdige initiatief van de secretaris-generaal van de VN. Gezien de bestuursstructuur van het CFS hadden velen verwacht dat het CFS het best geplaatste forum zou zijn om de volgende UNFSS 2021 te organiseren.

Ten tweede lijkt de opzet van de conferentie erop gericht de structuur van het CFS te imiteren in een poging het CFS te vervangen als het wereldwijd erkend orgaan dat het voedselbeleid uitstippelt. De UNFSS is opgezet met een meerdelige structuur van politieke en wetenschappelijke adviesorganen, die worden gecombineerd met een actietraject voor 5 thematische discussies (toegang, consumptie, productie, billijke bestaansmiddelen en veerkracht). Nochtans is noch in de achtergronddocumenten, noch in de laatste syntheseverslagen die in juli zijn gepubliceerd, gedetailleerd aangegeven hoe al deze dialoogresultaten zullen bijdragen tot de uiteindelijke routekaart die uit de top zal voortvloeien.

De selectie van leiders, deskundigen en deelnemers gebeurd door "cherry picking" en hun rol is onduidelijk, waardoor opnieuw niet voldaan wordt aan de normen inzake transparantie en verantwoordingsmechanismen ten aanzien van degenen die het meest te lijden hebben onder voedselonzekerheid.

Ten derde worden dit terugkerende gebrek aan transparantie en uitholling van de verantwoordingsplicht verankerd in de Multi-Stakeholder-benadering die de top via zijn multidimensionale dialogen voor voedselbestuur onderschrijft. Multi-Stakeholder Initiatieven (MSI) zijn de afgelopen twee decennia als paddenstoelen uit de grond geschoten voor de aanpak van complexe mondiale beleidskwesties. Deze geven aanleiding tot veelvuldige bezorgdheden over de mensenrechten. [6] Wie wordt uitgenodigd en welke rol eenieder kan spelen in de besluitvorming vereist democratisch bepaalde criteria. MSI’s daarentegen zijn door het UNFSS-proces opgevat om op vrijwillige basis te functioneren en de deelname is afhankelijk van de middelen die ieder beschikbaar heeft om deel te nemen, wat leidt tot uitsluiting van degenen die over minder menselijke en financiële middelen beschikken.

Zonder voorrang te geven aan de stemmen van rechthebbenden die te maken hebben met voedselonzekerheid en hun deelname te waarborgen aan de besluiten die hen aangaan, zullen de machtigste en meest kapitaalkrachtige deelnemers het debat over de hervorming van voedselsystemen hoogstwaarschijnlijk domineren.

Door de deur open te zetten voor actoren uit het bedrijfsleven om rond de tafel te gaan zitten om de normen te bepalen voor de verdediging van het recht op voedsel en de gezondheid van de planeet, negeert de UNFSS machtsongelijkheden en belangenconflicten. De debatten zullen overhellen naar voorstellen die geen invloed hebben op private winsten en die vermijden om politiek gevoelige kwesties aan te snijden die juist honger en armoede veroorzaken.

top

1.3 Discursieve macht: bedrijven veroveren verhalen en controleren de wetenschap

Een derde benadering van macht verkent de discursieve dimensie van het politieke proces. Dit analytisch perspectief laat zien welk antwoord beleidsbeslissingen kunnen formuleren op narratieve geschillen over het kaderen van problemen en oplossingen volgens bepaalde normen en waarden.

Het proces van UNFSS onthult een toenemende invloed van bedrijven in het vormen van de publieke perceptie rond voedselgerelateerde problemen en het aanbieden van oplossingen op een manier die mondiale waardeketens, technologische innovatie en winstbejag bevoordeelt boven lokale agro-ecologische systemen, mensenrechten en publieke belangen.

Hoewel het concept voedselsysteem een analytische lens biedt om de verschillende elementen waaruit het is opgebouwd te ontsluiten (van productie en distributie tot consumptie), biedt het geen leidraad voor wat nodig is om deze verandering tot stand te brengen. Het verhaal over de omvorming van het huidige voedselsysteem tot een duurzaam systeem, dat door de belangrijkste deelnemers aan de VN-top is gepromoot, is niet gebaseerd op een mensenrechtenaanpak. In plaats daarvan wordt het discours dat op de top wordt gepromoot, toegespitst op één soort benadering van voedselsystemen die voorrang geeft aan één soort kennis, hoofdzakelijk experimentele wetenschap, en één soort beleid dat steunt op marktgebaseerde oplossingen. [7].

Deze bezorgdheid is niet alleen geuit door de People’s Autonomous Response to the UN Food Systems Summit [8], maar ook door de drie voormalige speciale VN-rapporteurs over het recht op voedsel en voeding. De VN-rapporteurs uitten openlijk hun kritiek op de top [9] voor het niet centraal stellen van het recht op voedsel in het debat en voor het weglaten van agro-ecologie als de paradigmaverschuiving om voedselsystemen te hervormen tot sociaal en ecologisch rechtvaardige systemen. Michel Fakhri, de huidige speciale VN-rapporteur voor het recht op voedsel, oordeelde in zijn verslag voor de 46e zitting van de Mensenrechtenraad:

"Het vroege voorbereidingsmateriaal van de top weerspiegelde de taal en het kader van het project van het Wereld Economisch Forum om het voedselsysteem te transformeren."

De groep academici die de UNFSS [10] heeft gevolgd, heeft een analyse gemaakt van de wijze waarop het narratief van de VN-top gebaseerd is op een denkbeeld van voedsel- en kennisschaarste. Het creëert een beeld van hiaten (hiaten in bewijs, beleid en technologie), die moeten worden opgevuld door wetenschappelijke experts in samenwerking met actoren uit het bedrijfsleven. Deze samenwerkingsverbanden zijn verankerd in een discours dat marktgedreven technologische innovaties sponsort, ten koste van de bestaande traditionele kennis die is verworven door eeuwenlang de wereldbevolking te voeden.

Er worden nieuwe concepten gecreëerd, zoals "op de natuur gebaseerde oplossingen" (nature-based solutions) en "klimaat-slimme landbouw” (climate-smart agriculture, CSA). Deze nieuwe denkkaders pleiten voor grote verschuivingen in de waardering van de natuur om win-win oplossingen te bieden, waarvoor een mechanische benadering van de wetenschap nodig is om de dubbele uitdaging van klimaatverandering en voedselzekerheid aan te gaan. Omgekeerd wordt agro-ecologie aangevallen omdat ze ideologisch en onwetenschappelijk zou zijn.

In dat opzicht moedigt de UNFSS een eng concept van wetenschap aan en effent het de weg voor de totstandkoming van een nieuwe Science-Policy Interface (SPI) ter vervanging van het bestaande High-Level Panel of Experts (HLPE) [11] van het CFS. Het is de bedoeling dat de nieuwe SPI [12] beter aansluit bij een eendimensionale opvatting van voedselsystemen en voedsel behandelt als handelswaar in plaats van als een mensenrecht.

top

Conclusie

Naarmate de tijd vordert op weg naar het slotevenement van de UNFSS in september 2021, heeft de voorbereidende fase een toenemende politieke rol van ondernemingen in het hele proces aan het licht gebracht.

De gebruikte mechanismen zijn niet langer beperkt tot het traditionele lobbyen om nauwe bondgenoten op strategische posities van de top te krijgen. Nieuw is de institutionalisering van de macht van het bedrijfsleven via multi-stakeholder-mechanismen en de verovering van "voedselsysteemtransformatie"-verhalen die de inputzijde van het politieke proces beïnvloeden.
Democratische mondiale bestuursstructuren voor voedselzekerheid en voeding (met name de CFS en HLPE) worden bedreigd en daarmee ook de knowhow van inheemse, ervaringsdeskundige boeren en boerinnen die nu meer dan ooit nodig zijn om met de onzekerheid om te gaan en rechtvaardige en duurzame voedselsystemen te co-creëren.

Een doeltreffend antwoord op de verdere consolidatie van het corporatieve voedselregime, met al zijn verborgen implicaties voor de voedselzekerheid en de gezondheid van de planeet, is dringend nodig. Dat antwoord kan alleen komen van de People’s Autonomous Response to the UN Food Systems Summit als legitieme rechthebbenden, die de rol van de staat als de enige plichtdrager voor de uitvoering van het recht op voedsel terugvorderen.

Elke verdedigingsstrategie moet deze drie facetten van de macht van het bedrijfsleven, die via de UNFSS het wereldvoedselbestuur naar zich toetrekken, dan ook tegelijkertijd tegenwerken. Op het terrein van de instrumentele macht moeten transparantiemechanismen gelden en waarborgen die belangenvermenging voorkomen. Op het terrein van de structuur mogen multi-stakeholder platformen niet de plaats innemen van multilaterale ruimten met duidelijke procedures die machtsongelijkheden aanpakken en de rollen en verplichtingen volgens rechten definiëren. En ten slotte, maar daarom niet minder belangrijk, moeten op het gebied van kennis en wetenschap tegenargumenten worden opgesteld die de schijnoplossingen ontkrachten (die in het proces van transformaties van voedselsystemen in het voordeel zijn van weinigen), en argumenten die het algemeen belang en de mensenrechten verdedigen boven winstbejag.

Almudena Garcia Sastre is Europees onderzoeks- en beleidsmedewerkster van FIAN Belgium

Dit artikel maakt deel uit van Beet The System 2021 - een uitgave van FIAN België

De illustraties zijn hier gebruikt gelicenseerd onder (CC BY 2.0)